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A Ministra C\u00e1rmen L\u00facia, do Supremo Tribunal Federal, declarou na sess\u00e3o de ontem, dia 13 de mar\u00e7o de 2014, a atribui\u00e7\u00e3o do Minist\u00e9rio P\u00fablico da Para\u00edba para investigar suposto ato de improbidade administrativa praticado pelo Governador do Estado, e propor eventuais medidas contra os gestores p\u00fablicos respons\u00e1veis. A decis\u00e3o foi tomada nos autos da A\u00e7\u00e3o C\u00edvel Origin\u00e1ria (ACO) 2356, ajuizada pelo Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal. Segundo a Ministra C\u00e1rmen L\u00facia, o STF j\u00e1 decidiu que n\u00e3o existe foro por prerrogativa de fun\u00e7\u00e3o em a\u00e7\u00f5es de improbidade administrativa. “Ao julgar as A\u00e7\u00f5es Diretas de Inconstitucionalidade 2797 e 2860, da relatoria do ministro Sep\u00falveda Pertence [aposentado], o Plen\u00e1rio deste Supremo Tribunal declarou inconstitucionais os par\u00e1grafos 1\u00ba e 2\u00ba do artigo 84 do C\u00f3digo de Processo Penal, alterados pela Lei 10.628\/2002, concluindo-se pela natureza c\u00edvel da a\u00e7\u00e3o de improbidade administrativa”, afirmou. A relatora refor\u00e7ou que a circunst\u00e2ncia de o investigado ocupar, atualmente, o cargo de governador n\u00e3o determina automaticamente a compet\u00eancia do STJ para julgamento de a\u00e7\u00e3o de improbidade. “A compet\u00eancia institu\u00edda na al\u00ednea ‘a’ do inciso I do artigo 105 da Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica para processar e julgar originariamente os governadores respeita aos crimes comuns e aos de responsabilidade”, salientou. De acordo com a ministra C\u00e1rmen L\u00facia, a a\u00e7\u00e3o de improbidade \u00e9 de natureza c\u00edvel e, ainda que ao final das investiga\u00e7\u00f5es possam ser encontradas provas de eventual il\u00edcito, nesse momento processual n\u00e3o h\u00e1 dados suficientes a conduzirem a conclus\u00e3o que supere a atribui\u00e7\u00e3o proposta, que \u00e9 voltada a ind\u00edcios tidos como de improbidade administrativa.
\n\u00c9 bem verdade que, anteriormente, na sess\u00e3o do dia 12 de dezembro de 2013, o Supremo Tribunal Federal voltou a discutir este assunto tormentoso: quem tem compet\u00eancia para processar e julgar uma a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica por improbidade administrativa quando o agente da infra\u00e7\u00e3o pol\u00edtico-administrativa exerce uma fun\u00e7\u00e3o que lhe d\u00e1 prerrogativa na \u00e1rea criminal.
\nEm outras palavras, pergunta-se: a prerrogativa de fun\u00e7\u00e3o, pr\u00f3pria e \u00ednsita \u00e0s causas criminais, tamb\u00e9m importaria na mesma prerrogativa em causas c\u00edveis, especialmente aquelas relativas a a\u00e7\u00f5es c\u00edveis p\u00fablicas por atos de improbidade administrativa praticados por Prefeitos, Parlamentares estaduais e federais, Secret\u00e1rios de Estado, Governadores, Presidente da Rep\u00fablica, etc.
\nEsta quest\u00e3o, ainda sem uma solu\u00e7\u00e3o definitiva pela Suprema Corte, j\u00e1 foi por ela enfrentada, prevalecendo at\u00e9 ent\u00e3o a tese de que, efetivamente, a ele (STF) n\u00e3o cabe esta tarefa, nem a nenhum outro tribunal (originariamente), ou seja, a a\u00e7\u00e3o civil deve tramitar em primeiro grau, ainda que o r\u00e9u exer\u00e7a uma daquelas fun\u00e7\u00f5es que lhe imponha constitucionalmente ser julgado criminalmente por um tribunal.
\nCom efeito, no julgamento da Reclama\u00e7\u00e3o n\u00ba. 15831, o Ministro Marco Aur\u00e9lio manteve o andamento de uma a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica por ato de improbidade administrativa em que um Senador estava sendo acusado de utilizar a seguran\u00e7a p\u00fablica de um Estado da Federa\u00e7\u00e3o para atender a interesses particulares. O Ministro Marco Aur\u00e9lio negou o pedido de liminar ao explicar que os limites da atua\u00e7\u00e3o do Supremo Tribunal Federal est\u00e3o definidos na Constitui\u00e7\u00e3o Federal. Com rela\u00e7\u00e3o a Senadores e Deputados Federais, a Constitui\u00e7\u00e3o fixa a prerrogativa de foro no caso de processos por infra\u00e7\u00e3o penal comum: “Descabe potencializar a mat\u00e9ria de fundo quanto \u00e0 possibilidade de agente pol\u00edtico ser submetido aos rigores da Lei 8.429\/92 e, a partir da\u00ed, suscitar a compet\u00eancia do Supremo para a a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica”.
\nEm outro julgamento, a Ministra C\u00e1rmen L\u00facia tamb\u00e9m indeferiu liminar requerida por um Deputado Federal, agora na Reclama\u00e7\u00e3o n\u00ba. 15825, na qual contesta a tramita\u00e7\u00e3o, no Ju\u00edzo de piso, da a\u00e7\u00e3o civil por ato de improbidade administrativa. Em an\u00e1lise preliminar, a Ministra afirmou que no caso “n\u00e3o se demostra haver a usurpa\u00e7\u00e3o alegada”, pois, de acordo com ela, a a\u00e7\u00e3o de improbidade administrativa, em raz\u00e3o de sua natureza n\u00e3o penal, n\u00e3o se inclui na compet\u00eancia da Suprema Corte, mesmo quando ajuizada contra autoridade que tenha foro espec\u00edfico neste \u00f3rg\u00e3o, a\u00ed inclu\u00eddo o parlamentar federal. O artigo 102, inciso I, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal enumera as causas que cabe ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar originariamente. J\u00e1 o inciso II do mesmo artigo especifica os processos que a Corte Constitucional deve julgar, em grau de recurso ordin\u00e1rio. Em sua decis\u00e3o, a Ministra C\u00e1rmen L\u00facia cita precedente (ADI 2797) do Plen\u00e1rio no qual os Ministros declararam a inconstitucionalidade da Lei n\u00ba. 10.628\/2002, que equiparava a a\u00e7\u00e3o por improbidade administrativa, de natureza c\u00edvel, \u00e0 a\u00e7\u00e3o penal, e estendia aos casos daquela esp\u00e9cie de a\u00e7\u00e3o o foro por prerrogativa de fun\u00e7\u00e3o. Esta lei alterava o artigo 84 do C\u00f3digo de Processo Penal. A Ministra indeferiu a liminar, “sem preju\u00edzo da reaprecia\u00e7\u00e3o da mat\u00e9ria no julgamento do m\u00e9rito”.
\nNo mesmo sentido, o Ministro Ricardo Lewandowski devolveu \u00e0 vara de origem os autos de a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica ajuizada pelo Minist\u00e9rio P\u00fablico daquele estado contra seis servidores p\u00fablicos, por improbidade administrativa. O Juiz de primeiro grau se julgou incompetente para julgar o feito, porque \u00e0 \u00e9poca em que foi iniciado, um dos r\u00e9us, um ex-senador (tamb\u00e9m ex-ministro dos Transportes e ex-prefeito de Manaus) tinha foro por prerrogativa da fun\u00e7\u00e3o, ou seja, o direito de ser julgado pelo Supremo Tribunal Federal, por ser parlamentar. A decis\u00e3o foi tomada na aprecia\u00e7\u00e3o da Peti\u00e7\u00e3o n\u00ba. 4497. Ao devolver o processo ao ju\u00edzo de origem, o Ministro Ricardo Lewandowski lembrou que “entendimento recente do Supremo Tribunal Federal consigna a compet\u00eancia do Ju\u00edzo de 1\u00ba grau para processar e julgar os casos de improbidade administrativa, eis que se trata de quest\u00e3o diversa do crime de responsabilidade, disciplinado pelo Decreto-lei 201\/67”. Nesse sentido, o Ministro citou o julgamento, pelo Plen\u00e1rio, da PET 3923, relatada pelo Ministro Joaquim Barbosa. Naquele julgamento, a Corte entendeu que as condutas descritas na lei de improbidade administrativa, quando imputadas a autoridades detentoras de prerrogativa de foro, n\u00e3o se convertem em crimes de responsabilidade.
\nOutra a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica por improbidade administrativa, esta contra um Ministro dos Transportes, foi devolvida para a primeira inst\u00e2ncia, tamb\u00e9m por decis\u00e3o do Ministro Ricardo Lewandowski. O processo, autuado na Corte como Peti\u00e7\u00e3o n\u00ba 4498, foi encaminhado ao Supremo pelo juiz da vara, que levou em considera\u00e7\u00e3o a exist\u00eancia de prerrogativa de foro, uma vez que o Ministro era Senador licenciado pelo Estado do Amazonas. De acordo com o relator, o Supremo \u00e9 realmente a inst\u00e2ncia competente para processar e julgar certos agentes pol\u00edticos – como os integrantes do Congresso Nacional, nos crimes comuns, e ministros de Estado. Mas, segundo o Ministro, a Corte tem mantido o entendimento de que a Constitui\u00e7\u00e3o n\u00e3o inclui na lista das compet\u00eancias do Supremo o processamento de a\u00e7\u00f5es por improbidade administrativa, mesmo havendo prerrogativa de foro, uma vez que estas n\u00e3o s\u00e3o de natureza criminal.
\nTamb\u00e9m no julgamento da Peti\u00e7\u00e3o n\u00ba. 4553 o Ministro do Supremo Tribunal Federal Celso de Mello determinou o arquivamento da a\u00e7\u00e3o lembrando que n\u00e3o cabe \u00e0 Corte processar e julgar, originariamente, a\u00e7\u00e3o de repara\u00e7\u00e3o civil proposta contra o Presidente da Rep\u00fablica, uma vez que a prerrogativa de foro para o cargo s\u00f3 abrange infra\u00e7\u00f5es penais. Em outra sess\u00e3o, o Ministro Menezes Direito determinou a devolu\u00e7\u00e3o ao Ju\u00edzo de primeiro grau os autos de a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica ajuizada pelo Minist\u00e9rio P\u00fablico do Estado do Rio Grande do Sul contra um Deputado Federal; a decis\u00e3o foi tomada pelo na Peti\u00e7\u00e3o n\u00ba. 4520. Ao decidir, o Ministro Menezes Direito reportou-se a parecer do Procurador-Geral da Rep\u00fablica pela devolu\u00e7\u00e3o dos autos \u00e0 vara de origem. Ele alegou que se trata de a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica por ato de improbidade administrativa e que afetar o caso ao Supremo seria ampliar a compet\u00eancia da Suprema Corte por uma lei ordin\u00e1ria (o que n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel, tendo em vista que a compet\u00eancia \u00e9 estabelecida na Constitui\u00e7\u00e3o Federal). Nesse sentido, ele se reportou ao julgamento da ADI 2797 e da Reclama\u00e7\u00e3o 5126.
\nA quest\u00e3o voltou a ser discutida pela Suprema Corte no julgamento de um agravo regimental na Peti\u00e7\u00e3o n\u00ba. 3067, de relatoria do Ministro Roberto Barroso, que foi suspenso neste dia 12 de dezembro por um pedido de vista do Ministro Teori Zavascki. No processo, o r\u00e9u pede que a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica por improbidade contra ele e outros acusados tramite no Supremo Tribunal Federal em raz\u00e3o do envolvimento de parlamentares federais. O Ministro Barroso manteve o entendimento do relator original do processo, Ministro Ayres Britto (aposentado), e negou provimento ao agravo por considerar que, no julgamento de a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica por improbidade, n\u00e3o existe foro por prerrogativa de fun\u00e7\u00e3o. A a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica por improbidade tramita atualmente na Justi\u00e7a estadual em Minas Gerais.
\nReputamos absolutamente pertinentes as decis\u00f5es supratranscritas e, oxal\u00e1, sejam confirmadas quando do julgamento do m\u00e9rito dos respectivos processos.
\nComo se sabe, um dos crit\u00e9rios determinadores da compet\u00eancia estabelecidos em nosso C\u00f3digo de Processo Penal \u00e9 exatamente o da prerrogativa de fun\u00e7\u00e3o, conforme est\u00e1 estabelecido nos seus arts. 69, VII, 84, 85, 86 e 87. Evidentemente que estas disposi\u00e7\u00f5es contidas no c\u00f3digo processual t\u00eam que ser cotejadas com as normas constitucionais (seja pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal, seja pelas Constitui\u00e7\u00f5es dos Estados) e pela jurisprud\u00eancia, especialmente a do Supremo Tribunal Federal.
\nDesde logo, observa-se que a compet\u00eancia por prerrogativa de fun\u00e7\u00e3o \u00e9 estabelecida, n\u00e3o em raz\u00e3o da pessoa, mas em virtude do cargo ou da fun\u00e7\u00e3o [1] que ela exerce, raz\u00e3o pela qual n\u00e3o fere qualquer princ\u00edpio constitucional, como o da igualdade (art. 5\u00ba., caput) ou o que pro\u00edbe os ju\u00edzos ou tribunais de exce\u00e7\u00e3o (art. 5\u00ba., XXXVII). Aqui, ningu\u00e9m \u00e9 julgado em raz\u00e3o do que \u00e9, mas tendo em vista a fun\u00e7\u00e3o que exerce na sociedade. Como diz Tourinho Filho, enquanto “o privil\u00e9gio decorre de benef\u00edcio \u00e0 pessoa, a prerrogativa envolve a fun\u00e7\u00e3o. Quando a Constitui\u00e7\u00e3o pro\u00edbe o ‘foro privilegiado’, ela est\u00e1 vedando o privil\u00e9gio em raz\u00e3o das qualidades pessoais, atributos de nascimento… N\u00e3o \u00e9 pelo fato de algu\u00e9m ser filho ou neto de Bar\u00e3o que deva ser julgado por um ju\u00edzo especial, como acontece na Espanha, em que se leva em conta, muitas vezes, a posi\u00e7\u00e3o social do agente.” [2] Efetivamente, a Constitui\u00e7\u00e3o espanhola estabelece expressamente que “la persona del Rey es inviolable y no est\u00e1 sujeta a responsabilidad.” (art. 56-3).
\nNiceto Alcala-Zamora y Castillo e Ricardo Leveve explicam que “cuando esas leyes o esos enjuiciamentos se instauran no en atenci\u00f3n a la persona en si, sino al cargo o funci\u00f3n que desempene, pueden satisfacer una doble finalidad de justicia: poner a los enjuiciables amparados por el privilegio a cubierto de persecuciones deducidas a la ligera o impulsadas por m\u00f3viles bastardos, y, a la par, rodear de especiales garantias su juzgamiento, para protegerlo contra las presiones que los supuestos responsables pudiesen ejercer sobre los \u00f3rganos jurisdiccionales ordinarios. No se trata, pues, de un privilegio odioso, sino de una elemental precauci\u00f3n para amparar a un tiempo al justiciable y la justicia: si en manos de cualquiera estuviese llevar las m\u00e1s altas magistraturas, sin cortapisa alguna, ante los pelda\u00f1os inferiores de la organizaci\u00f3n judicial, coloc\u00e1ndolas, de momento al menos, en una situaci\u00f3n desairada y dif\u00edcil, bien cabe imaginar el partido que de esa facilidad excesiva sacar\u00edan las malas pasiones.” [3]
\nNeste sentido, \u00e9 pac\u00edfico o entendimento do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justi\u00e7a. Por exemplo, no julgamento do Habeas Corpus n\u00ba. 91437 o Supremo Tribunal Federal lembrou a li\u00e7\u00e3o do Ministro Victor Nunes Leal de que “a jurisdi\u00e7\u00e3o especial, como prerrogativa de certas fun\u00e7\u00f5es p\u00fablicas, \u00e9 realmente institu\u00edda, n\u00e3o no interesse pessoal do ocupante do cargo, mas no interesse p\u00fablico do seu bom exerc\u00edcio, isto \u00e9, do seu exerc\u00edcio com alto grau de independ\u00eancia que resulta da certeza de que seus atos venham a ser julgados com plenas garantias e completa imparcialidade. Presume o legislador que os tribunais de maior categoria tenham mais isen\u00e7\u00e3o para julgar os ocupantes de determinadas fun\u00e7\u00f5es p\u00fablicas, por sua capacidade de resistir, seja \u00e0 eventual influ\u00eancia do acusado seja \u00e0s influ\u00eancias que atuarem contra ele. A presumida independ\u00eancia do tribunal de superior hierarquia \u00e9, pois uma garantia bilateral – garantia contra e a favor do acusado”. Tamb\u00e9m no julgamento da Quest\u00e3o de Ordem levantada no Inqu\u00e9rito n\u00ba. 2.010-SP, o Ministro Marco Aur\u00e9lio salientou que “a prerrogativa de foro n\u00e3o visa beneficiar o cidad\u00e3o, mas proteger o cargo ocupado.”
\nTamb\u00e9m o Superior Tribunal de Justi\u00e7a j\u00e1 teve oportunidade de afirmar que “o foro especial por prerrogativa funcional n\u00e3o \u00e9 privil\u00e9gio pessoal do seu detentor, mas garantia necess\u00e1ria ao pleno exerc\u00edcio de fun\u00e7\u00f5es p\u00fablicas, t\u00edpicas do Estado Democr\u00e1tico de Direito: \u00e9 t\u00e9cnica de prote\u00e7\u00e3o da pessoa que o det\u00e9m, em face de dispositivo da Carta Magna, significando que o titular se submete a investiga\u00e7\u00e3o, processo e julgamento por \u00f3rg\u00e3o judicial previamente designado, n\u00e3o se confundindo, de forma alguma, com a id\u00e9ia de impunidade do agente.” (STJ – HC 99.773\/RJ – 5\u00aa. Turma – Rel. Min. Napole\u00e3o Nunes Maia Filho).
\nPortanto, \u00e9 natural que exista este crit\u00e9rio determinador da compet\u00eancia, pois a pessoa que exerce determinado cargo ou fun\u00e7\u00e3o, evidentemente, deve ser preservada ao responder a um processo criminal, evitando-se, inclusive, ileg\u00edtimas injun\u00e7\u00f5es pol\u00edticas que poderiam gerar injusti\u00e7as e persegui\u00e7\u00f5es nos respectivos julgamentos (ao menos em tese, \u00f3bvio).
\n\u00c9 razo\u00e1vel que um Juiz de Direito, um Deputado Estadual ou um Promotor de Justi\u00e7a seja julgado pelo Tribunal de Justi\u00e7a do respectivo Estado, e n\u00e3o por um Magistrado de primeira inst\u00e2ncia, em raz\u00e3o da “necessidade de resguardar a dignidade e a import\u00e2ncia para o Estado de determinados cargos p\u00fablicos”, na li\u00e7\u00e3o de Maria L\u00facia Karam. Para ela, n\u00e3o h\u00e1 “propriamente uma prerrogativa, operando o exerc\u00edcio da fun\u00e7\u00e3o decorrente do cargo ocupado pela parte como o fator determinante da atribui\u00e7\u00e3o da compet\u00eancia aos \u00f3rg\u00e3os jurisdicionais superiores, n\u00e3o em considera\u00e7\u00e3o \u00e0 pessoa, mas ao cargo ocupado.” [4]
\nOs arts. 86 e 87 do C\u00f3digo de Processo Penal estabelecem as pessoas que, em raz\u00e3o do cargo, devem ser julgadas por \u00f3rg\u00e3os superiores da Justi\u00e7a, disposi\u00e7\u00f5es estas que precisam ser relidas \u00e0 luz da Constitui\u00e7\u00e3o Federal e das constitui\u00e7\u00f5es estaduais.
\nO problema \u00e9 que no Brasil o n\u00famero de julgamentos proferidos pelos nossos Tribunais Superiores \u00e9 muito pouco, o que gera uma sensa\u00e7\u00e3o de impunidade (perfeitamente justific\u00e1vel) quando se trata de crimes cujos acusados s\u00e3o ocupantes de cargos do alto escal\u00e3o da Rep\u00fablica.
\nOcorre que ao apagar das luzes do governo Fernando Henrique Cardoso, foi promulgada a Lei n\u00ba. 10.628\/02 (publicada no Di\u00e1rio Oficial da Uni\u00e3o do dia 26 de dezembro do ano de 2002), restaurando em parte a S\u00famula n\u00ba. 394, a partir de uma modifica\u00e7\u00e3o estabelecida no art. 84 do C\u00f3digo de Processo Penal, acrescentando-lhe dois par\u00e1grafos, a saber:
\n“\u00a7 1\u00ba. – A compet\u00eancia especial por prerrogativa de fun\u00e7\u00e3o, relativa a atos administrativos do agente, prevalece ainda que o inqu\u00e9rito ou a a\u00e7\u00e3o judicial sejam iniciados ap\u00f3s a cessa\u00e7\u00e3o do exerc\u00edcio da fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica.”
\n“\u00a7 2\u00ba. – A a\u00e7\u00e3o de improbidade, de que trata a Lei n\u00ba 8.429, de 2 de junho de 1992, ser\u00e1 proposta perante o tribunal competente para processar e julgar criminalmente o funcion\u00e1rio ou autoridade na hip\u00f3tese de prerrogativa de foro em raz\u00e3o do exerc\u00edcio de fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica, observado o disposto no \u00a7 1\u00ba.”
\nSe o primeiro dos par\u00e1grafos j\u00e1 era um despaut\u00e9rio, pois quase uma repristina\u00e7\u00e3o do famigerado Enunciado 394 da s\u00famula do Supremo Tribunal Federal (que j\u00e1 havia sido cancelado h\u00e1 alguns anos), o segundo deles (que interessa ao presente trabalho) n\u00e3o fica atr\u00e1s. Esta lei representou um lament\u00e1vel retrocesso em nossa ordem jur\u00eddica, que havia recebido com entusiasmo o cancelamento do referido Enunciado.
\nAdemais, ampliando a compet\u00eancia dos Tribunais Superiores, a referida lei incidiu em flagrante inconstitucionalidade, pois “a compet\u00eancia expressa determinada pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal n\u00e3o pode ser ampliada ou estendida, uma vez que o poder constituinte origin\u00e1rio assim o pretendia” [5], salvo se o respectivo Tribunal, interpretando ampliativamente a compet\u00eancia estabelecida constitucionalmente, ele pr\u00f3prio o admitir, como ocorreu, verbi gratia, quando da edi\u00e7\u00e3o da S\u00famula 394 do Supremo Tribunal Federal.
\nDe toda maneira, ainda que tarde, na sess\u00e3o plen\u00e1ria realizada no dia 15 de setembro do ano de 2005, por maioria de votos (pasmen!), o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade dos \u00a7\u00a7 1\u00ba. e 2\u00ba. do art. 84 do C\u00f3digo de Processo Penal. O relator, Ministro Sep\u00falveda Pertence, julgou procedente a A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade (ADI 2797 e 2860) proposta pela Associa\u00e7\u00e3o Nacional dos Membros do Minist\u00e9rio P\u00fablico e pela Associa\u00e7\u00e3o Nacional dos Magistrados. Acompanharam esse voto os Ministros Joaquim Barbosa, Carlos Ayres Britto, Cezar Peluso, Marco Aur\u00e9lio, Carlos Velloso e Celso de Mello.Os Ministros Eros Grau, Gilmar Mendes e Ellen Gracie divergiram do relator. Depois desta hist\u00f3rica decis\u00e3o, o Plen\u00e1rio do Supremo Tribunal Federal decidiu, por maioria, que decidiu preservar a validade de todos os atos processuais que eventualmente tenham sido praticados em processos de improbidade administrativa e a\u00e7\u00f5es penais contra ex-detentores de cargos p\u00fablicos e de mandatos eletivos, julgados anteriormente, ao abrigo dos par\u00e1grafos 1\u00ba. e 2\u00ba. do artigo 84 do C\u00f3digo de Processo Penal, isto \u00e9, no per\u00edodo de vig\u00eancia da Lei 10.628, que foi de 24 de dezembro de 2002 at\u00e9 15 de setembro de 2005. A decis\u00e3o foi tomada no julgamento de recurso de embargos de declara\u00e7\u00e3o opostos pelo Procurador-Geral da Rep\u00fablica em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 decis\u00e3o de setembro de 2005, nos autos da A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 2797. O Minist\u00e9rio P\u00fablico pediu a modula\u00e7\u00e3o dos efeitos da decis\u00e3o a partir da declara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade da lei, preocupado com a seguran\u00e7a jur\u00eddica, pois questionava como ficariam os processos julgados na vig\u00eancia da lei declarada inconstitucional.
\nComo se disse, a lei em quest\u00e3o tamb\u00e9m acrescentou um segundo par\u00e1grafo ao art. 84 do C\u00f3digo de Processo Penal, para estabelecer que a a\u00e7\u00e3o de improbidade administrativa (Lei n\u00ba. 8.429\/92) ser\u00e1 proposta perante o tribunal competente para processar e julgar criminalmente o funcion\u00e1rio.
\nInicialmente, atente-se para a impropriedade da disposi\u00e7\u00e3o encontrar-se em um c\u00f3digo processual penal, quando se sabe que os atos de improbidade administrativa n\u00e3o s\u00e3o il\u00edcitos penais, mas infra\u00e7\u00f5es de outra natureza (civil, administrativa e pol\u00edtica). Logo, a previs\u00e3o deveria estar contida em outro diploma, jamais no C\u00f3digo de Processo Penal, livro reservado \u00e0 disciplina da persecutio criminis e de seus consect\u00e1rios.
\nMaria Sylvia Zanella di Pietro esclarece que “a natureza das medidas previstas no dispositivo constitucional est\u00e1 a indicar que a improbidade administrativa, embora possa ter conseq\u00fc\u00eancia na esfera criminal, com a concomitante instaura\u00e7\u00e3o de processo criminal (se for o caso) e na esfera administrativa (com a perda da fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica e a instaura\u00e7\u00e3o de processo administrativo concomitante) caracteriza um il\u00edcito de natureza civil e pol\u00edtica, porque pode implicar a suspens\u00e3o dos direitos pol\u00edticos, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento dos danos causados ao er\u00e1rio.” [6] Ali\u00e1s, o art. 37, \u00a7 4\u00ba. da Constitui\u00e7\u00e3o Federal \u00e9 expresso no sentido de que “os atos de improbidade administrativa importar\u00e3o a suspens\u00e3o dos direitos pol\u00edticos, a perda da fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao er\u00e1rio, na forma e grada\u00e7\u00e3o previstas em lei, sem preju\u00edzo da a\u00e7\u00e3o penal cab\u00edvel” (grifo nosso). Observa-se que o pr\u00f3prio texto constitucional nitidamente faz a distin\u00e7\u00e3o.
\nObserva-se que o conceito de infra\u00e7\u00e3o penal (crime e contraven\u00e7\u00e3o) \u00e9 dado pela Lei de Introdu\u00e7\u00e3o ao C\u00f3digo Penal que define crime como sendo “a infra\u00e7\u00e3o penal a que a lei comina pena de reclus\u00e3o ou de deten\u00e7\u00e3o, quer isoladamente, quer alternativa ou cumulativamente com a pena de multa; contraven\u00e7\u00e3o, a infra\u00e7\u00e3o penal a que a lei comina, isoladamente, pena de pris\u00e3o simples ou de multa, ou ambas, alternativa ou cumulativamente.” (art. 1o. do Decreto-Lei n. 3.914\/41).
\nEstas defini\u00e7\u00f5es, por se encontrarem na Lei de Introdu\u00e7\u00e3o ao C\u00f3digo Penal, evidentemente regem e s\u00e3o v\u00e1lidas para todo o sistema jur\u00eddico-penal brasileiro, ou seja, do ponto de vista do nosso Direito Positivo quando se quer saber o que seja crime ou contraven\u00e7\u00e3o, deve-se ler o disposto no art. 1\u00ba. da Lei de Introdu\u00e7\u00e3o ao C\u00f3digo Penal. O mestre Hungria j\u00e1 se perguntava e ele pr\u00f3prio respondia: “Como se pode, ent\u00e3o, identificar o crime ou a contraven\u00e7\u00e3o, quando se trate de il\u00edcito penal encontradi\u00e7o em legisla\u00e7\u00e3o esparsa, isto \u00e9, n\u00e3o contemplado no C\u00f3digo Penal (reservado aos crimes) ou na Lei das Contraven\u00e7\u00f5es Penais? O crit\u00e9rio pr\u00e1tico adotado pelo legislador brasileiro \u00e9 o da distinctio delictorum ex poena (segundo o sistema dos direitos franc\u00eas e italiano): a reclus\u00e3o e a deten\u00e7\u00e3o s\u00e3o as penas privativas de liberdade correspondentes ao crime, e a pris\u00e3o simples a correspondente \u00e0 contraven\u00e7\u00e3o, enquanto a pena de multa n\u00e3o \u00e9 jamais cominada isoladamente ao crime.” [7]
\nPor sua vez, Tourinho Filho afirma: “N\u00e3o cremos, data venia, que o art. 1\u00ba. da Lei de Introdu\u00e7\u00e3o ao C\u00f3digo Penal seja uma lex specialis. Trata-se, no nosso entendimento, de regra elucidativa sobre o crit\u00e9rio adotado pelo sistema jur\u00eddico brasileiro e que tem\u00a0 sido preferido pelas mais avan\u00e7adas legisla\u00e7\u00f5es; (…) Veja-se, no particular, Marcelo Jardim Linhares, Contraven\u00e7\u00f5es penais, Saraiva, 1980, v. 3, p. 781: \u00b4Assim, quando a infra\u00e7\u00e3o eleitoral \u00e9 apenada com multa, estamos em face de uma contraven\u00e7\u00e3o\u00b4.” [8] Manoel Carlos da Costa Leite afirma que “no Direito brasileiro, as penas cominadas separam as duas esp\u00e9cies de infra\u00e7\u00e3o. Pena de reclus\u00e3o ou deten\u00e7\u00e3o: crime. Pena de pris\u00e3o simples ou de multa ou ambas cumulativamente: contraven\u00e7\u00e3o.” [9]
\nEis outro ensinamento doutrin\u00e1rio: “Como \u00e9 sabido, o Brasil adotou o sistema dicot\u00f4mico de distin\u00e7\u00e3o das infra\u00e7\u00f5es penais, ou seja, dividem-se elas em crimes e contraven\u00e7\u00f5es penais. No Direito p\u00e1trio o m\u00e9todo diferenciador das duas categorias de infra\u00e7\u00f5es \u00e9 o normativo e n\u00e3o o ontol\u00f3gico, valendo dizer, n\u00e3o se questiona a ess\u00eancia da infra\u00e7\u00e3o ou a quantidade da san\u00e7\u00e3o cominada, mas sim a esp\u00e9cie de puni\u00e7\u00e3o.” [10] Luiz Fl\u00e1vio Gomes afirma: “Por for\u00e7a do art. 1o. da Lei de Introdu\u00e7\u00e3o ao C\u00f3digo Penal, infra\u00e7\u00e3o punida t\u00e3o-somente com multa \u00e9 contraven\u00e7\u00e3o penal (n\u00e3o delito).” [11]
\nVeem-se, \u00e0s esc\u00e2ncaras, que aqueles tipos elencados na Lei de Improbidade Administrativa, decididamente, n\u00e3o s\u00e3o infra\u00e7\u00f5es penais, mas infra\u00e7\u00f5es pol\u00edtico-administrativas. Logo, sequer sistematicamente seria cab\u00edvel delas tratar em sede processual penal. Mas, n\u00e3o s\u00f3 por este equ\u00edvoco legislativo-formal pecava a nova lei. Com efeito, e ainda segundo a li\u00e7\u00e3o de Luiz Fl\u00e1vio Gomes, “a compet\u00eancia por prerrogativa de fun\u00e7\u00e3o versa exclusivamente sobre atividades criminais. N\u00e3o se estende \u00e0 investiga\u00e7\u00e3o de natureza civil.” [12]
\nA respeito o Superior Tribunal de Justi\u00e7a j\u00e1 deixava assentado que “conquanto caiba ao STJ processar e julgar, nos crimes comuns e nos de responsabilidade, os membros dos Tribunais Regionais do Trabalho (art. 105, I, a), n\u00e3o lhe compete, por\u00e9m, explicitamente, process\u00e1-los e julg\u00e1-los por atos de improbidade administrativa. Implicitamente, sequer, admite-se tal compet\u00eancia, porquanto, aqui, trata-se de a\u00e7\u00e3o civil, em virtude de investiga\u00e7\u00e3o de natureza civil. Compet\u00eancia, portanto, de juiz de primeiro grau.” [13]
\nNaquela referida A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade interposta pela CONAMP, ficou tamb\u00e9m consignado na peti\u00e7\u00e3o inicial que “o rol de compet\u00eancia dos tribunais \u00e9 de direito estrito e tem fundamento constitucional trata-se de entendimento reiteradamente proclamado por essa excelsa Corte, como se extrai, a t\u00edtulo exemplificativo, da ementa do v. ac\u00f3rd\u00e3o relativo \u00e0 Peti\u00e7\u00e3o 693 AgR\/SP, Relator o eminente Ministro Ilmar Galv\u00e3o, assim redigida: A compet\u00eancia do Supremo Tribunal Federal \u00e9 de direito estrito e decorre da Constitui\u00e7\u00e3o, que a restringe aos casos enumerados no art. 102 e incisos. A circunst\u00e2ncia de o Presidente da Rep\u00fablica estar sujeito \u00e0 jurisdi\u00e7\u00e3o da Corte, para os feitos criminais e mandados de seguran\u00e7a, n\u00e3o desloca para esta o exerc\u00edcio da compet\u00eancia origin\u00e1ria em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s demais a\u00e7\u00f5es propostas contra ato da referida autoridade. Agravo regimental improvido.’ In\u00fameros s\u00e3o, tamb\u00e9m, os julgados desse colendo Supremo Tribunal Federal, relativamente \u00e0 falta de sua compet\u00eancia origin\u00e1ria para processo e julgamento de a\u00e7\u00e3o popular contra o Presidente da Rep\u00fablica, por se tratar de mat\u00e9ria n\u00e3o contemplada no exaustivo rol de compet\u00eancia fixado em sede constitucional.”
\nNotas:<\/strong>
\n[1] Sobre a distin\u00e7\u00e3o entre fun\u00e7\u00e3o, cargo e emprego p\u00fablico conferir Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, S\u00e3o Paulo: Atlas, 14a. ed., 2001, pp. 437 a 440.
\n[2] Processo Penal, Vol. II, Saraiva: S\u00e3o Paulo, 24a. ed., 2002, p. 126.
\n[3] Derecho Procesal Penal, Tomo I, Buenos Aires: Editorial Guillermo Kraft Ltda., 1945, pp. 222\/223.
\n[4] Compet\u00eancia no Processo Penal, S\u00e3o Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 3a. ed., 2002, pp. 30\/31.
\n[5] Luiz Fl\u00e1vio Gomes, Juizados Criminais Federais, seus reflexos nos Juizados Estaduais e outros estudos, S\u00e3o Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 157.
\n[6] Ob. cit., p. 678.
\n[7] Coment\u00e1rios ao C\u00f3digo Penal, Vol. I, Tomo II, Rio de Janeiro: Forense, 4\u00aa ed., p. 39.
\n[8] Processo penal, Vol. 4, S\u00e3o Paulo: Saraiva, 20\u00aa. ed., p.p. 212-213.
\n[9] Manual das Contraven\u00e7\u00f5es Penais, S\u00e3o Paulo: Saraiva, 1962, p. 03.
\n[10] Eduardo Reale Ferrari e Christiano Jorge Santos, “As Infra\u00e7\u00f5es Penais Previstas na Lei Pel\u00e9”, Boletim do Instituto Brasileiro de Ci\u00eancias Criminais – IBCCrim, n. 109, dezembro\/2001.
\n[11] Boletim do Instituto Brasileiro de Ci\u00eancias Criminais – IBCCrim, n. 110, janeiro\/2002.
\n[12] Ob. cit., p. 162.
\n[13] STJ, Reclama\u00e7\u00e3o591-SP, Rel. Min. Nilson Naves, DJ 15\/05\/2000, p. 00112.
\nAutor<\/strong>
\nR\u00f4mulo de Andrade Moreira\u00a0<\/strong>\u00e9 Coordenador do Centro de Apoio Operacional de Aperfei\u00e7oamento Funcional do Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual (BA)<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"A Ministra C\u00e1rmen L\u00facia, do Supremo Tribunal Federal, declarou na sess\u00e3o de ontem, dia 13…<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"sfsi_plus_gutenberg_text_before_share":"","sfsi_plus_gutenberg_show_text_before_share":"","sfsi_plus_gutenberg_icon_type":"","sfsi_plus_gutenberg_icon_alignemt":"","sfsi_plus_gutenburg_max_per_row":"","_monsterinsights_skip_tracking":false,"_monsterinsights_sitenote_active":false,"_monsterinsights_sitenote_note":"","_monsterinsights_sitenote_category":0,"_uf_show_specific_survey":0,"_uf_disable_surveys":false,"footnotes":""},"categories":[4],"tags":[],"class_list":["post-1537","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-artigos"],"aioseo_notices":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/gerolimich.adv.br\/adv\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/1537","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/gerolimich.adv.br\/adv\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/gerolimich.adv.br\/adv\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/gerolimich.adv.br\/adv\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/gerolimich.adv.br\/adv\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=1537"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/gerolimich.adv.br\/adv\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/1537\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":1538,"href":"https:\/\/gerolimich.adv.br\/adv\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/1537\/revisions\/1538"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/gerolimich.adv.br\/adv\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=1537"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/gerolimich.adv.br\/adv\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=1537"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/gerolimich.adv.br\/adv\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=1537"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}